• Рязанский государственный медицинский университет
  • Астраханский государственный технический университет
  • Кубанский государственный аграрный университет
  • Оренбургский государственный университет
  • Пермский национальный исследовательский политехнический университет
  • Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского
  • Волжский университет имени В. Н. Татищева
  • Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники
  • Тюменский государственный архитектурно-строительный университет
  • Дальневосточный государственный университет путей сообщения
  • Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского
  • Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
Новости
07.03.2020
Поздравляем с Международным женским днем!
22.02.2020
Поздравляем с Днем защитника Отечества!
11.02.2020
Подготовлен к печати сборник по итогам международной научно-практической конференции г. Москва.

МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Авторы:
Город:
Пятигорск
ВУЗ:
Дата:
25 августа 2019г.

Важнейшим элементом реализации Программы развития города является бюджет. Цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального образования, должны найти свое отражение в бюджете. Сбалансированность доходной и расходной части бюджета обеспечивает критерии отбора целевых программ для разработанных стратегических альтернатив. А сам бюджетный процесс должен исходить из приоритетов развития, обозначенных в Программе, а также в подпрограммах и проектах.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется через их функции, среди которых обычно выделяются две основные:

1.                                 формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

2.                                 использование этих фондов местными органами власти для решения возложенных на них задач [3, 127].

В настоящее время процедура составления и разработки бюджета муниципального образования заключается в том, что местные органы власти сначала разрабатывают на основе рекомендаций краевых властей проект бюджета. В этих условиях одним из методов рационализации управления муниципальным образованием является разработка бюджета развития муниципального образования. Однако здесь есть определенные методические трудности.

В современных условиях муниципальный бюджет можно рассматривать как «источник финансирования определенного гарантированного удовлетворения минимума потребностей в услугах... для всего населения» [3, 88]. В связи с этим муниципальные органы редко строят свои бюджеты идеологически.

Тем не менее, муниципальный бюджет следует рассматривать как механизм распределения и перераспределения финансовых ресурсов, позволяющий реализовывать задачи планомерного и долгосрочного развития территорий.

Принципиальный подход к развитию муниципальных финансов и, в частности, муниципальных бюджетов заложен в законодательстве Российской Федерации. Основу подхода определяют нормы Законов, предусматривающие формирование в муниципальном образовании текущего бюджета и бюджета развития. Бюджет развития, являясь составной частью муниципального бюджета, должен служить специальным инструментом реализации инвестиционных проектов и формирования муниципальной собственности, обеспечивающих экономический рост, увеличение налоговых поступлений и создание дополнительных рабочих мест, развитие инновационных технологий, способствующих снижению прямых и косвенных затрат муниципального бюджета [1, 105]. Однако в Законе не указаны процедуры формирования бюджета развития, источники доходов,  место бюджета  развития в  ряду других документов,  регламентирующих процесс управления муниципальным хозяйством.

В ряде городов России на практике реализуется концепция разделения бюджетов и закладываются основы для разграничения доходов/расходов, путем отделения расходов, связанных с реализацией отдельных государственных полномочий. Но данное разграничение проводится только в отношении данной группы расходов и никак не устанавливает связи текущего бюджета и бюджета развития с источниками доходов. Тем самым указанные виды бюджетов определяются лишь как инструменты группировки расходных статей бюджета. В то же время можно предположить, что федеральный законодатель, вводя понятия двух типов бюджетов, предполагал, что это будут не только признаки группировки расходов, но что два типа бюджетов на практике обретут черты, свойственные бюджетам. В частности, обретут специфи- ческие источники доходов, закрепленные за текущим бюджетом и бюджетом развития, соответственно. Это позволит, наконец, установить структурное соответствие между категориями муниципальных доходов и расходов.

Кроме того, в указанных муниципальных нормативно-правовых актах практически игнорируется многолетний характер расходов, связанных с развитием. Тем самым, не только не закладываются бюджетные механизмы реализации задач долгосрочного планирования, но и не реализуется долгосрочное финансовое планирование, необходимое при осуществлении многолетних расходов.

В значительно меньшей степени развита правовая база и практика перспективного бюджетного планирования в небольших муниципальных образованиях, находящихся в сильной финансовой зависимости от вышестоящих властей. Во многом это обусловлено сформировавшимися в течение последних лет принципами организации межбюджетных отношений в регионах, во многом повторяющими систему, действующую на уровне Российская Федерация - субъекты Федерации, при которой величина трансфертов из вышестоящего бюджета напрямую связана с величиной текущих расходов бюджета. Выделение инвестиционных расходов дотационных муниципалитетов в бюджет развития приводит к сокращению текущего бюджета, и, таким образом, к сокращению базы, относительно которой рассчитывается величина трансфертов, выделяемых муниципальным образованиям. Естественной реакцией муниципальных образований в таких условиях является отказ от формирования бюджета развития и финансирование капиталовложений в рамках текущего бюджета. Устранить препятствия развитию перспективного бюджетного планирования представляется возможным только при снижении зависимости местного самоуправления от финансовой помощи со стороны вышестоящих бюджетов.

Одновременно с этим, рассматривая возможности перехода к траектории развития на муниципальном уровне, следует говорить о двух задачах совершенствования муниципальных бюджетов. Первая задача требует формирования механизмов, которые могли бы обеспечить реализацию долгосрочного и перспективного планирования развития муниципального хозяйства. Такое планирование должно охватить не только постановку и обоснование целей, но и анализ возможностей осуществления как капитальных затрат, связанных с созданием объектов инфраструктуры, так и операционных, связанных с их функционированием. Вторая задача требует формирования механизмов установления структурного соответствия между категориями доходов и расходов, механизмов, реализующих устойчивое финансирование муниципальных расходов, связанных с развитием. Подходы к решению указанных задач, являясь универсальными для большинства муниципальных образований, должны в максимальной степени совмещаться с уже действующими инструментами и механизмами.

Программа социально-экономического развития, как показывает мировая практика, разрабатывается на десятилетний срок и пересматривается каждые 2 года, что позволит корректировать ее в соответствии с ходом исполнения и с учетом возникновения новых проблем. Для обеспечения преемственности основных инвестиционных решений при смене состава представительного органа муниципального образования, возможно, следует установить законодательный запрет на пересмотр Программы в первый год после перевыборов [2,45] .

Долгосрочная Программа должна содержать десятилетний прогноз экономического и финансового развития муниципального образования, который базируется на прогнозе развития экономики и социальных процессов, и включать долгосрочные экономические программы муниципального образования, совокупность отраслевых, территориальных и объектных программ, а также сводные показатели.

Конкретные экономические программы разрабатываются, как правило, отраслевыми департаментами муниципального образования и территориальными органами (в крупных муниципальных образованиях, имеющих внутреннее административное деление), на основе анализа развития соответст- вующих отраслей и территориальных органов с учетом показателей экономических и демографических прогнозов. Представление всех проектов, поддерживаемых муниципальным образованием, в виде программ позволяет оценить целесообразность их принятия и продолжения финансирования принятых программ с позиций соотношения затрат и результатов.

Утвержденная представительным органом муниципального образования Программа долгосрочного развития является основанием для разработки Перспективного бюджета - финансового документа, ежегодно продлеваемого на очередной срок. Срок, на который составляется Перспективный бюджет, должен учитывать среднюю продолжительность инвестиционного цикла муниципальных проектов и установленную законом периодичность обновления представительного и исполнительного органа власти. Перспективный бюджет пересматривается и утверждается представительным органом местного самоуправления одновременно с законом о бюджете на следующий финансовый год. В отличие от Программы долгосрочного развития, в Перспективном бюджете отражаются не все программы, поддерживаемые муниципальным образованием, но лишь те, что требуют его финансового участия, включая финансовые гарантии и заимствования от имени муниципальных образований в пользу этих проектов. Кроме того, в Перспективном бюджете должны найти отражение проекты, осуществляемые городом или при его протекции и дающие доход в бюджет города, даже если они не требуют привлечения дополнительных ресурсов. Иначе говоря, в перспективном бюджете должны найти отражение не только все ожидаемые расходы, но и доходы. Это связано с тем, что стратегические Программы развития должны ориентироваться на гибкое многоканальное финансирование. Так, например, к источникам финансирования Программ развития можно отнести следующие:

- прямые финансы местного бюджета - это средства, которые предусмотрены в местном бюджете на программы развития;

-непрямое финансирование местного бюджета — различные налоговые льготы, льготы по арендной плате за имущество, землю, поручительства и гарантии;

-     квазибюджетные средства - это взносы, безвозмездные поступления, долевое участие хозяйствующих субъектов в различные, контролируемые местной властью, фонды;

-     финансовая помощь вышестоящих бюджетов в виде субсидий, дотаций, субвенций и пр.;

-     средства государственных бюджетных программ;

-     заемные средства в виде бюджетных и внебюджетных займов, а также кредитов для местного бюджета;

-     эмиссионное финансирование, т.е. выпуск финансовых обязательств от лица местной власти;

-     средства донорских организаций, таких, как некоммерческие международные фонды, организации, программы и пр.;

-     средства бизнеса и некоммерческого сектора на основе партнерства по реализации стратегии развития [4,68].

По каждой программе рассчитываются как совокупные сметные расходы, так и распределение расходов по каждому году в принятой бюджетной классификации (функциональной ведомственной и предметной). Обобщающая информация должна включать сводную информацию о муниципальном бюджете за весь период и информацию по каждому году, включая обоснованные данные о планируемых доходах, перечень запланированных расходов, исходя из принятых на себя обязательств. Особо должна выделяться программа заимствований и расходы по обслуживанию долга муниципального образования.

Наряду с особым порядком формирования доходов, обеспечивающих расходы муниципального образования, связанные с развитием (за счет доходов от приватизации муниципальной собственности и заимствований), специальные условия взаимодействия с бюджетом текущих расходов позволяют рас- сматривать бюджет развития как инструмент гарантированного финансирования предусмотренных инвестиционных расходов. Кроме того, представляется целесообразным во избежание прямого разрушения муниципальной инфраструктуры из-за хронического недофинансирования перевести в бюджет развития финансирование капитальных ремонтов и реновации жизненно важных для муниципального образования объектов инфраструктуры. Финансирование подобных расходов через бюджет развития позволит защитить их от недофинансирования и, в целом, дополнительно ограничит возможности не целевого использования бюджетных средств.

В случае использования заемных ресурсов для осуществления самоокупаемых проектов, вошедших в долгосрочный план и перспективный бюджет, проект финансируется в соответствии с установленными правилами и условиями, за счет привлеченных ресурсов, аккумулируемых в бюджете развития. В случае финансирования социальных проектов возникает проблема взаимоотношений с бюджетом текущих расходов, в котором аккумулируются средства от постоянных доходных источников, которые будут ис- пользованы для возмещения плановой убыточности социальных проектов. Возможны два способа организации расчетов между бюджетом текущих расходов и бюджетом развития при формировании доходов развития за счет заимствований и реализации социальных проектов.

Реальный поворот органов местного самоуправления к проблемам перспективного развития, поиск и привлечение значительных, в том числе, заемных ресурсов к осуществлению Программ развития, требует формирования соответствующей законодательной и методической базы проведения всей цепи расчетов от формирования долгосрочной программы развития до утверждения и реализации годового бюджета.

Множественность и разнонаправленность интересов сил, включенных в планово-бюджетный процесс, превращает его, по сути, в процесс политический, каждая стадия которого требует апробации политическими институтами и, в первую очередь, органом представительной власти. Это выводит процесс разработки Программы развития и Перспективного бюджета за рамки технических процедур и настоятельно требует жесткой законодательной регламентации этого процесса не только на стадии разработки и утверждения годового бюджета.

Также следует внести соответствующие поправки в существующие нормативные акты в области бюджетного процесса в муниципальном образовании в отношении составления ежегодного бюджета. Указанные нормативные акты должны регламентировать периодичность и сроки разработки планово- финансовых документов, а также обязанности и порядок взаимодействия подразделений исполнительной власти и представительного органа местного самоуправления.

Разработка Программ развития и перспективных моделей бюджета может не увенчаться успехом, если не будет определен путь их эффективной реализации. То есть, должна быть определена работоспособная система управления, ориентированная на стратегический подход и обеспечивающая связь Программы стратегического развития с бюджетным и другими видами планирования.

 

Список литературы

 

1.    Браткова В.В. Детерминанты совершенствования современной финансовой политики России. -Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2015.№ 19.

2.    Киселева Н.Н., Браткова В.В. Роль региональных программ в стимулировании экономического потенциала территории.- Вектор науки Тольяттинского государственного университета, 2013. № 4 (15).

3. Киселева Н.Н., Данченко Н.В., Браткова В.В. Государственная региональная политика. - Учебное пособие.- Издательство: Северо-Кавказский федеральный университет, Ставрополь, 2015.

4.   Лукша О.П., Сушков П.В., Яновский А.Э. Управление стратегическими планами и программами местного развития. Российский и зарубежный опыт. Программы местного развития. Управление и механизмы реализации. — Обнинск, 2015.